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  • 【从“管资产”转向“管资本”需要扭转的不仅仅是观念】
  • 标签: 国企改革,国资改革,职能转变,中略咨询    作者:中略咨询    浏览数:1243    时间:2016/8/5

  • 从“管资产”转向“管资本”需要扭转的不仅仅是观念

    ---国资委篇:转换重合角色、回归监管职能、革别人先革自己

    中略咨询 高级顾问 周小杰


    一、背景:为什么要从“管资产”转向“管资本”?

     

    2003年,为改变多年来对国有企业“九龙治水”的监管局面,中央整合中央大型企业工作委员会、经贸委、财政部、中组部等多个部门的职能,正式成立了国资委,形成了“国资委-国有企业”的两层管理架构,并沿袭至今。

     

    客观而言,国资委的成立对于促进国有资产保值增值、提升国企效益起到了巨大的作用,然而无可否认的是,这种体制将各地国资委的监管职能与股东职能高度重合,用形象的比喻而言,在国有经济的比赛场上,裁判员与领队合一、老板与工头合一,国资委既要监管,又要在一定程度上进行直接决策,往往监管的对象就是自己批准的事项,因而一方面导致国资委身份尴尬,另一方面又为各地国资委选择性监管预留了空间,这是导致各地国资委监管频频出现越位、错位和缺位等问题的根源。

     

    可以说,在两级管理体制下,国资委直接从事资产管理,这种职能定位角色的冲突与矛盾,既非国资委所能,又是国资委自身无法解决之殇。

     

    二、定义:什么是从“管资产”转向“管资本”?

     

    从“管资产”到“管资本”,一字之差却是质的飞跃。

     

    “管资产”,意味着国资委必须通过行政化的方式来“管人、管事、管企业”,无论是管理方式还是管理深度,都会对国有企业形成实质上的极大干预,而国资委管的过细、过滥、过多,就会进一步降低企业自主经营的活力。

     

    而“管资本”,则是以政府对国有企业的产权为基础,以资本为纽带,可以从根本上理顺困扰政府、市场和企业之间的关系。“管资本”是依据《公司法》关于股东享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者三项权利的规定,在这种思路下,政府更多运用法治化、市场化的监管方式而不是行政力量来实现“提升国有资本收益”的目标,国有资本只是作为特定属性的资本种类在市场上流动,市场在我国资源配置中依然起到了决定性作用,同时国有企业的生产经营自主权不会受到过多干预。

     

    三、路径:如何实现从“管资产”转向“管资本”?

     

    要实现从“管资产”转向“管资本”,过去国资委“裁判员与领队合一、老板与工头合一”的角色就必须分离,因而“改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司,形成三级国资管理架构”成为本次国资改革的最大亮点,国资管理体制改革前、后对比图如下所示:

     

     

     

    在新的架构中,国资委将完全承担起“监管”角色,即从原来的“老板+工头”转为“老板”、从原来的“裁判+领队”转为“裁判”;而新设立的国有资本投资和运营公司将代替国资委行使“国有股权出资人代表”的职责,即成为国资的“工头”和“领队”,将以“促进国有资本合理流动,实现保值增值”为目标,充当着国资委国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体,负责国有资产的投资经营和存量资产的流动与重组。

     

    在新的架构下,国资委将回归到政府的职能部门序列,而起对国有资产监管的重点也将锁定在“管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”四个方面,核心职能包括:

    1、制定国有经济战略布局和规划;

    2、规范国有资产的统计、国有资产产权的规则、转让过程的相关细则

    3、制定国有资本经营预算;

    4、负责对国有资本投资、运营公司核心领导人员、下属国有企业董事会代表的管理;

    5、维护资本安全

     

    四、方式:从“一切都管”转向“授权监管”

     

    要实现由管资产向管资本的转变,国资委对自身的改革非常关键,核心是转变过去的管理方式,明确政府监管职能和企业自主经营权之间的界面,建立权力清单和责任清单,该放下去的一定要放到位,该取消的则一定要取消,坚持做到放权,放开,放活,然后才是管住,管好,实现国有资产的保值增值。

     

    在管理方式上,国资委必须实现三个方面的改变,即从过去的管企业为主转为管资本为主,从过去的事前事中事后管理转为事后管理为主,从过去的直接管理为主改为间接授权管理为主。而国家国资委主任肖亚庆提出的“一个转变、两个清单、三个归位”则清晰地为管理方式的变化做出了路径安排----“‘一个转变’就是要把国资委定位从管企业为主转到管资本为主。这个转变过程,需要各种规范;‘两个清单’就是要在权力清单和责任清单上下功夫;‘三个归位’就是将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。”

     

    五、结语:革自身的命,速度和力度验证改革决心

     

    可以预见,在国资改革大基调、大方向和大精神已确定的情况下,下一步各地国资委出台“两个清单”的力度和速度,将成为决定地方国资国资改革能否落地的关键。 尤其是《权力清单》,能否真正撒手,将国有企业的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利进行授权和下放,能否真正落实国有企业以法人治理为基础的决策机制,不干预其具体经营,这将真正验证各地国资委的改革决心。成则有助于推动国有企业混合所有制改革和激发企业活力,败则换汤不换药沦为又一轮的“改革形式主义”,国资委对自身的革命决心和力度,将是左右本轮国资改革的“胜负手”。

     


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